- O Estado de S. Paulo
A certidão de nascimento da República Federativa do Brasil, a Constituição federal de 1988, trata de três aspectos relevantes a respeito das "contas do governo": quem deve prestá-las? Qual o seu significado? Qual a sua finalidade?
E de quem é a competência de prestar as "contas do governo"? Será apenas de um órgão do Poder Executivo, "contas da Presidência da República"; do Poder Executivo, "contas do Poder Executivo"; dos chefes de cada Poder, "contas dos chefes de cada Poder"; do governo da República, "contas do governo da República"; ou, quem sabe, de outra pessoa ou de outro Poder?
Quem presta constas é pessoa, e não órgão ou Poder da União.
Assim estabelece a Constituição federal de 1988, ao dispor que "prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada" (parágrafo único do artigo 70 da Constituição). Ou seja, a competência de prestar as "contas do governo" é atribuída pelo texto constitucional especificamente a uma pessoa, e não a um órgão ou Poder da União.
Em termos contábeis, o motivo de as contas serem prestadas por uma pessoa está no fato de que pessoa possui patrimônio.
No Direito Público brasileiro, Poder não é pessoa, logo os chefes dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário, bem como das funções essenciais à Justiça, nessa condição, não têm constitucionalmente o dever de prestar contas. A Carta Magna de 1988, desde a sua promulgação, nunca tratou de contas de Poder, de chefes de Poder nem de chefes de funções essenciais à Justiça.
A Constituição federal de 1988 somente pode ser modificada por emenda constitucional, nunca por lei complementar (LC), como, por exemplo, a LC 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Portanto, não é cabível dar ao artigo 56 da LRF interpretação no sentido de exigir prestação de contas de chefes de Poder e de chefes das funções essenciais à Justiça.
Desse modo, a competência de prestar as "contas do governo" é privativa do presidente da República. Privativa, mas não exclusiva. Ou seja, pode ser delegada, desde que a Constituição autorize. E até que advenha emenda constitucional modificando a matéria, essa competência privativa do presidente da República pode ser entendida como exclusiva.
Será que as "contas do governo" são contas relativas à pessoa física do presidente da República, na condição de gestor ou responsável por dinheiros, bens e valores públicos? Ou contas de outra pessoa, cuja responsabilidade de prestá-las é privativa do presidente da República?
O julgamento anual das contas prestadas pelo presidente da República é competência exclusiva do Congresso Nacional (inciso IX do artigo 49 da Constituição federal), e o das contas de administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta é própria e privativa do Tribunal de Contas da União (TCU) – inciso II do artigo 71 da Constituição da República.
Como contas prestadas pelo presidente da República não são julgadas pelo TCU, e sim pelo Congresso Nacional, elas não se enquadram como contas pessoais do presidente da República na condição de gestor ou de responsável por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta.
E será que são "contas do governo da República"?
A pessoa jurídica "República Federativa do Brasil" atua no âmbito externo junto ao conjunto das nações (artigo 4.º da Constituição), sendo constituída pelas pessoas jurídicas de Direito Público interno: União, Estados, municípios e Distrito Federal (artigo 18 da Constituição). Portanto, as contas prestadas pelo presidente da República também não são "contas do governo da República".
Assim, as contas não são pessoais do presidente da República, na condição de gestor ou responsável por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, nem "contas do governo da República".
A legislação esclarece a questão estabelecendo que as referidas contas "consistirão nos balanços-gerais da União e no relatório do órgão central do sistema de controle do Poder Executivo sobre a execução dos orçamentos de que trata o § 5.º do art. 165 da Constituição federal" (parágrafo único do artigo 36 da Lei 8.443/92). E um dos orçamentos de que trata o dispositivo constitucional é o "orçamento fiscal referente aos Poderes da União" (inciso I do § 5.º do artigo 165 da Constituição). Ou seja, o relatório do Poder Executivo deve discorrer a respeito da execução dos orçamentos, dentre os quais o orçamento fiscal dos Poderes da União, contemplando também as funções essenciais.
Assim, o presidente da República presta anualmente ao Congresso Nacional as contas do governo da União.
As "contas do governo da União", prestadas anualmente pelo presidente da República, têm por finalidade apresentar aos gestores e à sociedade as posições financeira, orçamentária, contábil e patrimonial da União em 31 de dezembro e servir como instrumento de controle social, que pode ser concentrado ou difuso.
O concentrado é exercido na forma de controle externo pelo povo, por intermédio de seus representantes no Congresso Nacional e com o auxílio do TCU (parágrafo único do artigo 1.º e artigos 70 e 71 da Constituição). Esse controle da execução da receita e da despesa abrange todos Poderes da União e as funções essenciais à Justiça.
Já o controle social difuso é exercido pelo cidadão ou por setores da sociedade, que examinam, por exemplo, como foram executados os programas de governo. Quais atingiram as metas estabelecidas. Se houve eficiência nos resultados. Se o crescimento econômico foi adequado. Que medidas podem e devem ser adotadas para incrementá-lo.
Se houve irregularidades na execução da receita e da despesa.
Concluindo, a competência de prestar as "contas do governo da União" é privativa do presidente da República.
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*Ivo Montenegro é auditor federal de controle externo – TCU
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